双阶段理论解决了国库行为仍部分受公法原理拘束的行政诉讼救济问题。

[47] 乔晓阳：《全国人大法律委员会关于中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）修改情况的汇报》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2006年第7期。法律草案与宪法相抵触，只是法律违宪的萌芽阶段，违宪的事实并未出现。

三、宪法文本作为合宪性判断标准的不确定性 从全国人大及其常委会的立法实践来看，在立法过程中，宪法文本已成为争论各方的重要资源，也对相关争议的持续起到了拘束作用。无论是法律草案的提案机关，还是法律草案的审议机关，都克制对法律草案的合宪性做出明确判断。关于合宪性审查中的审查标准问题，学术界从比较法角度已经取得了一定的成果，[5]相关学者根据宪法释义学的方法和比例原则的框架，对公开征求意见的法律草案进行合宪性分析也已经成为一种常见的沙盘推演，并在一定程度上影响了全国人大及其常委会的立法实践。据笔者统计，目前世界上有44个国家的宪法文本中明确规定了事前宪法审查制度。[39] 李重庵：《全国人民代表大会法律委员会关于中华人民共和国海岛保护法(草案)审议结果的报告》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2010年第1期。

参见吴邦国：《吴邦国论人大工作》（下），人民出版社2017年版，第350-351页。四、结论 立法需要遵循宪法的基本原则，也需要遵循宪法文本，根据社会的发展情况，将宪法规范逐步具体化，进而推动宪法的实施和法律体系的完善。[64]在立法过程中，尤其是在基本立法的过程中，应当坚持正确的政治方向。

[68] 宋汝棼：《关于中华人民共和国水法（草案）（修改稿）几点修改意见的汇报》，《全国人民代表大会常务委员会公报》1988年第1期。宪法文本作为合宪性判断的标准在立法过程中存在的不确定性问题，需要妥善应对，避免在正式的合宪性审查工作中出现合宪性标准不明确、宪法失灵等问题。另一方面，要坚持基本的规范主义立场，通过基本的法解释学方法判断法律草案的合宪性，摒弃运用抽象的意识形态质疑法律草案合宪性的立场与方法。[18] 参见刘松山：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第437-446页。

[58] 傅林：《当代中国人大法律监督制度》，法律出版社2014年版，第51页。参见梁慧星：《中国民事立法评说：民法典、物权法、侵权责任法》，法律出版社2010年版，第183页。

[63] 前注13童之伟书，第86-87页。自由的学术氛围和开放的立法过程有助于提高立法质量。即便法律草案的内容不一定明显与宪法相抵触，只要存在与宪法文本和宪法精神抵触的可能，在文本表述上有不适当之处，就应当修改完善，尽最大可能确保法律措辞的严谨性和准确性。进入专题： 合宪性 法律草案 立法过程 。

[29]不公开法律草案意味着立法机关认识到相关内容可能引发较大争议（包括合宪性争议），待草案修改成熟后再向社会公布，也能够避免重大合宪性争议的产生。因此，在以宪法文本判断法律草案的合宪性时，可能出现似乎矛盾的现象。[26]在立法过程中，立法机关往往对某些敏感的政治问题不作具体规定，或仅作原则性规定，以避免立法争议。至于未来能否形成一套更为详细和更具有可操作性的合宪性审查基准，还有待立法实践以及备案审查工作的展开。

首先，立法过程中针对法律草案的合宪性进行审查的行为是立法行为，而不是独立的宪法监督行为。[39] 第二，提案机关在法律草案修改后再强调法律草案的合宪性。

[35] 彭真传编写组《彭真传》（第四卷），中央文献出版社2012年版，第1500页。从消极层面来看，全国人大及其常委会在立法过程中对某些突破宪法的法律草案内容可能未必提出合宪性质疑。

梁慧星教授认为本条违反了谁投资谁所有的民法基本原则，回避了征收程序，可能导致非公有制经济财产变相的国有化。[40]在我国《监察法》提请全国人大审议时，时任全国人大常委会副委员长李建国也强调监察法草案根据宪法修正案将行使国家监察职能的专责机关纳入国家机构体系。正如美国学者塞耶所言：宪法经常容许不同的解释，且经常存在着范围广泛的选择和判断。在判断立场上，法律草案的合宪性判断不适用合宪性推定原则，意味着在法律草案正式通过表决之前，法律草案的合宪性判断应有更为严格的标准。立法对宪法的发展恰恰反映了共识主义的存在空间。在我国，虽然全国人大代表和全国人大常委会组成人员有联名提出法律案的权力，但在实践中，正式列入全国人大及其常委会议程进行审议和表决的法律案均由国家公权力机关组织起草，法律草案的形成是公权力运行的直接成果，或者是公权力主导下产生的成果，具有浓厚的公权力色彩，法律草案的形成过程也需要受到宪法的拘束。

[12] 参见马怀德：《再论国家监察立法的主要问题》，《行政法学研究》2018年第1期。我国宪法有关条文之间存在抵牾。

立法实践中，全国人大法律委员会根据有关审议意见，会修改甚至删除草案中的相关规定，但其并没有从合宪性角层面进行判断，而是笼统指出草案相关规定不妥不当不宜，进行一种柔性处理。[21] 参见王书成：《合宪性推定论：一种宪法方法》，清华大学出版社2011年版。

然而，立法过程本身就是宪法具体化的过程，立法本身具有发展宪法的功能，这也就意味着宪法文本作为合宪性判断标准有着某种变动的空间，在立法过程中判断法律草案合宪性时也有着诸多不确定因素。[59] 参见乔晓阳、张春生主编《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法释义及问题解答》，中国民主法制出版社2002年版，第63-65页。

[55]立法过程中的宪法判断对宪法文本的理解，同时存在着这两种立场。[48]《物权法》草案原来规定野生动植物资源属于国家所有，有的全国人大常委会组成人员认为，不加区别地规定野生植物资源都属于国家所有，根据我国《宪法》第9条的规定是不确切的，全国人大法律委员会采纳了相关意见并进行了修改。[23] James B. Thayer，The Origin and Scope of the American Doctrine of Constitutional Law，Harvard Law Review, Vol.7，No.3 (1893), p144. [24] 参见张千帆主编：《宪法学》，法律出版社2015年版，第334-335页（苗连营撰写部分）。第五，其他表述不当或不够确切的情况，包括法律草案规定过细，应按宪法表述进行简化，法律草案对基本权利规定分量不够，应在法律草案中重复宪法中有关基本权利的规定等。

胡光宝：《全国人大法律委员会关于中华人民共和国传染病防治法（修订草案）修改情况的汇报》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2004年第6期。秦前红、陈瑞华、王建学等学者也通过网络媒体发表了对《监察法》草案的合宪性分析，在此不再具体列明。

[68]直到2002年，该法中的这一问题条款才依据宪法得到修改。韩杼滨：《关于中华人民共和国检察官法修正案（草案）说明》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2001年第5期。

刘道前：《中华人民共和国监察法(草案)立法考量——基于国家学说及宪法权利保障的角度分析，《人民论坛·学术前沿》2017年第23期。然而，法律草案是否是合宪性审查的对象，目前学术界仍有争论。

第一，采取某些手段，对可能存在严重宪法争议的草案进行技术性处理。立法活动的终（中）止、法律草案的修改从表面上看与法律草案的合宪性瑕疵无关，宪法文本在这个宪法判断的过程中是作为一种幕后的标准存在的，但是，有关立法参与者和学者能够基于宪法具体条款对法律草案的合宪性提出有力的质疑，推动法律草案的完善。最后，虽然全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会，但其性质仍然是全国人大之下的专门委员会，既没有立法权，也没有监督权，更没有决策权，只是全国人大及其常委会的助手，协助全国人大及其常委会工作。例如，1988年在我国《水法》制定的过程中，虽然有学者和法律草案的起草人员指出应当根据我国《宪法》第9条，规定农村池塘中的水属于国家所有，但有些常委委员和地方人大领导持不同意见，法律委员会最终改将草案相关规定为水塘中的水属于集体所有。

[22] 参见 [美]迈克尔·J.佩里：《慎言违宪》，郑磊等译，清华大学出版社2017年版，译者序。其次，应当妥善处理学术讨论与立法实践的关系。

如在我国《村民委员会组织法》草案说明中，提案机关援用我国《宪法》第111条第1款为依据，强调村委会不是一级政权组织，也不是一级行政组织，该草案中规定的村委会与基层政府的关系是指导关系。[9] Bryan A. Garner edited: Black's Law Dictionary( 8th Edition),2004, Thomson West,p939. [10] 参见焦洪昌，俞伟：《我国应该建立法律草案合宪性审查制度》，《长白学刊》2018年第1期。

[38] 汪光焘：《关于中华人民共和国海岛保护法(草案)的说明》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2010年第1期。因此，如何协调宪法文本与立法发展宪法之间存在的张力，仍需要在立法过程中根据具体情况进行判断，而不应僵硬地执行在公法领域，法无授权即禁止这一论断。